O que é o 'Orçamento Secreto' e por que virou arma eleitoral contra Bolsonaro?

Jair Bolsonaro
Jair Bolsonaro

Por que o uso de bilhões do orçamento federal por deputados e senadores em gastos como obras, compra de equipamentos e procedimentos de saúde com pouca transparência acabou ficando conhecido como Orçamento Secreto?

A novidade, que começou em 2020, segundo ano do governo de Jair Bolsonaro (PL), veio acompanhada de indícios de corrupção em gastos para aquisição de tratores, construção de escolas e exames médicos.

Por isso, o Orçamento Secreto virou arma de campanha dos adversários do presidente na eleição. Ao ser questionado no Jornal Nacional sobre a relação com o Congresso e o escândalo do Mensalão em seu primeiro governo (2003 a 2006), o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) respondeu:

"Você acha que o mensalão, que tanto se falou, é mais grave do que o Orçamento Secreto? Deixa eu lhe falar uma coisa, a vida política estabelecida em regime democrático é a convivência democrática na diversidade. Nenhum presidente da República num regime presidencialista governa se não estabelecer relação com o Congresso Nacional", disse Lula a Renata Vasconcellos, apresentadora do jornal da TV Globo.

Bolsonaro tem reagido às críticas dizendo que o Orçamento Secreto é uma invenção do Congresso.

"Orçamento Secreto: eu vetei, o Parlamento derrubou o veto. É lei. O seu partido, Lula, votou para derrubar o veto no tocante ao Orçamento Secreto. Não tenho nada a ver com isso", disse o presidente ao responder à candidata Simone Tebet (MDB), durante debate da TV Bandeirantes com os principais concorrentes ao Palácio do Planalto.

E, durante debate entre os presidenciáveis na TV Globo, na noite desta quinta-feira (29/9), Bolsonaro voltou a reafirmar que não tem responsabilidade sobre o chamado Orçamento Secreto.

Já o candidato do partido Novo, Felipe D'Avila, descreveu o orçamento e o "mensalão" como "mecanismos perversos" e defendeu um "governo ético" no país.

Nessa reportagem, a BBC News Brasil explica esse tema em quatro pontos: a origem do Orçamento Secreto; o papel de Bolsonaro na sua criação; as críticas e os indícios de corrupção envolvendo esses recursos; e como, segundo analistas, é possível ou não compará-lo ao Mensalão. Confira a seguir.

1. Como tudo começou

Todo ano o Congresso aprova uma lei com a previsão de gastos do governo federal no ano seguinte, a chamada Lei Orçamentária Anual (LOA).

Essa lei estabelece, por exemplo, qual será a verba de cada ministério. Parte dessas despesas é obrigatória, como o salário dos servidores, e outra parte é discricionária, ou seja, o governo vai decidir em quais programas ou obras vai aplicar os recursos.

Além disso, uma parte do orçamento fica na mão do Congresso. Isso não é novidade. Há muitos anos existem as chamadas emendas parlamentares, por meio das quais deputados e senadores destinam recursos federais para investimentos em sua base eleitoral.

O que mudou a partir do Orçamento de 2020?

Antes, o grosso dos recursos controlados pelo Congresso era usado por meio das emendas individuais. Nesse caso, os valores são distribuídos igualmente entre os parlamentares e há total transparência sobre qual deputado ou senador usou cada recurso e para qual finalidade.

Em 2022, por exemplo, o valor total das emendas individuais é R$ 9 bilhões, sendo R$ 17,6 milhões para cada parlamentar.

No entanto, em 2019, durante a elaboração da Lei Orçamentária de 2020, o Congresso decidiu ampliar em grande volume um outro tipo de emenda parlamentar, as chamadas emendas de relator-geral.

Essas emendas já existiam, mas eram usadas apenas para ajustes de pequena monta no Orçamento. Em 2019, porém, o Congresso decidiu alocar R$ 30 bilhões para as emendas de relator-geral, retirando uma fatia grande do orçamento que era gerida pelos ministérios e passando para o Parlamento.

Relator é o parlamentar responsável por fazer a versão final da proposta de Lei Orçamentária que é votada pelo Congresso, após o governo enviar uma proposta inicial. Essa versão final é elaborada em negociação com o Palácio do Planalto e as lideranças dos partidos que atuam no Parlamento.

Plenário da Câmara dos Deputados durante sessão conjunta do Congresso Nacional para votação de vetos e projetos, entre eles o projeto da LDO (PLN 5/2022), que define diretrizes e metas para a elaboração e a execução da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2023 - foto tirada em 12 de julho de 2022
Controle de bilhões do Orçamento passou para as mãos do Congresso num processo pouco transparente

Diferentemente das emendas individuais, em que cada congressista escolhe com autonomia para onde vai o dinheiro, no caso das emendas do relator é esse parlamentar que centraliza as demandas dos parlamentares e envia para os ministérios executarem os gastos, numa negociação que passa pelos principais caciques do Congresso, em especial os presidentes da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), e do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG).

No orçamento de 2022, o relator é o deputado Hugo Leal, do PSD do Rio de Janeiro.

É por isso que Lula tem chamado Bolsonaro de "bobo da corte", inferindo que ele já não tem poder sobre o Orçamento e quem manda nos gastos é o Congresso.

2. Qual o papel de Bolsonaro nessa história?

O presidente tem dito que vetou a ampliação de recursos para as emendas de relator quando sancionou a Lei Orçamentária de 2020. Isso realmente ocorreu. No entanto, quando há um veto do presidente, o Parlamento pode depois derrubar esse veto em uma nova votação.

Diante desse risco, o governo aceitou negociar com os parlamentares e o acordo final foi a divisão dos recursos. Com isso, em março de 2020, o Congresso manteve o veto de Bolsonaro, mas o Palácio do Planalto enviou três projetos de lei mantendo cerca de metade dos R$ 30 bilhões sob controle do relator do Orçamento.

Segundo parlamentares, esse acordo foi feito nos bastidores com o então ministro da Secretaria de Governo, Luiz Eduardo Ramos, que hoje comanda outra pasta, a Secretaria-Geral da Presidência da República.

Publicamente, Bolsonaro negava ter negociado com o Congresso, o que irritou muitos parlamentares.

"Nós vamos manter o veto 52 (o veto aos R$ 30 bilhões para emendas de relator), só que nos três PLNs (projetos de lei), o senhor Presidente da República, em vários dispositivos, está mandando para cá aquilo que ele vetou. Ele fala uma coisa publicamente, e manda para o Congresso Nacional aquilo que ele condena", discursou o senador Randolfe Rodrigues (Rede-AP) no dia da votação.

Depois disso, os bilhões em emendas do relator não saíram mais do Orçamento federal. Neste ano, são R$ 16,5 bilhões. Para 2023, o próprio governo sugere R$ 19,4 bilhões. O valor está na proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o próximo ano enviada por Bolsonaro ao Congresso no dia 31 de agosto.

O contexto político por trás do Orçamento Federal

E o que explica o Congresso ter conseguido controlar uma fatia tão grande do orçamento? Bolsonaro se elegeu em 2018 com um discurso avesso à política tradicional. Ele atacava os partidos do chamado Centrão e dizia que não faria indicações políticas para os ministérios.

No primeiro ano do seu governo, ele manteve uma postura agressiva em relação ao Congresso, mas a partir de 2020 isso começou a mudar. Naquele ano, Bolsonaro se viu acuado por dezenas de pedidos de impeachment e pelo avanço das investigações sobre o suposto esquema de rachadinha (desvio de recursos) que teria sido operado no antigo gabinete de deputado estadual do hoje senador Flávio Bolsonaro.

A situação ficou especialmente delicada para a família presidencial em junho de 2020, quando o ex-assessor de Flávio, Fabrício Queiroz, foi preso. Ele é acusado de ser o operador do suposto esquema de rachadinha, em que funcionários fantasmas do gabinete do filho do presidente, então deputado estadual no Rio de Janeiro, devolviam parte de seus salários.

Foi nesse contexto que Bolsonaro passou de crítico a aliado do Centrão, um grupo de partidos que costuma apoiar qualquer governo, desde que tenha acesso a verbas e cargos federais.

O presidente precisava de apoio no Congresso para evitar um processo de impeachment e aprovar suas propostas, e o Orçamento Secreto se tornou um elemento fundamental dessa equação.

Congresso Nacional iluminado de verde e amarelo - foto tirada em 5 de outubro de 2021
Bolsonaro tem reagido às críticas dizendo que o Orçamento Secreto é uma invenção do Congresso

Recursos das emendas de relator teriam sido usados em troca de votos para eleger o deputado Arthur Lira, do PP de Alagoas, como presidente da Câmara, em fevereiro de 2021. Em entrevista ao site The Intercept Brasil, o deputado Delegado Waldir, do União Brasil de Goiás, disse que recebeu a promessa de R$ 10 milhões, mas que depois pôde usar apenas uma pequena parte por ter rompido com o governo.

Lira não comentou as denúncias na época e, procurado pela BBC News Brasil, não quis se manifestar agora.

Para o especialista em contas públicas Leonardo Ribeiro, consultor do Senado, o chamado Orçamento Secreto foi criado pelo Congresso em reação à decisão inicial de Bolsonaro de não aceitar indicações políticas para ministérios que gerenciam gastos importantes em todo o país.

Na avaliação de Ribeiro, como a classe política perdeu a gestão de parte do orçamento federal por meio do controle dos ministérios, lideranças do Congresso decidiram então trazer esse orçamento para dentro do Parlamento.

Ele lembra que no sistema brasileiro, conhecido como presidencialismo de coalizão, o presidente costuma formar sua base no Congresso negociando acesso a cargos e verbas federais. Ao romper com essa lógica no início do seu governo, Bolsonaro acabou provocando essa reação do Congresso, acredita o especialista.

Depois, porém, o presidente acabou aceitando indicações políticas para diversos cargos de primeiro e segundo escalão. O senador Ciro Nogueira, por exemplo, do PP do Piauí, comanda uma das pastas mais importantes, a Casa Civil.

Para Ribeiro, o governo que quiser reduzir o orçamento alocado nas emendas de relator, necessariamente terá que nomear ministros indicados por partidos.

"O próximo presidente possivelmente vai ter que trazer mais políticos pra Esplanada (de Ministérios) se tentar diminuir esse orçamento, porque o Congresso, necessariamente, vai participar da gestão, ou via emendas ou via ministérios. Tentar sair dessas dessa equação não funciona no Brasil. A gente teria que ter um outro sistema político, um outro arranjo institucional", analisa Ribeiro.

3. As críticas e indícios de corrupção

As principais críticas às emendas do relator são a falta de transparência e de planejamento nos uso desses recursos. Segundo especialistas, isso acaba dificultando a fiscalização e, como consequência, facilitando esquemas de corrupção.

O Orçamento Secreto não tem nem três anos de duração e já houve uma série de denúncias reveladas pela imprensa brasileira, em especial pelo jornal O Estado de S. Paulo, primeiro veículo a destrinchar o funcionamento das emendas de relator.

Em reportagem de maio de 2021, por exemplo, o jornal revelou que ao menos R$ 271,8 milhões foram usados para aquisição de tratores, retroescavadeiras e equipamentos agrícolas, em geral por valores bem acima dos previstos na tabela de referência para compras do governo, num indício de compras superfaturadas.

As máquinas são destinadas a prefeituras para auxiliar nas obras em estradas nas áreas rurais e vias urbanas e nos projetos de cooperativas da agricultura familiar.

Já uma reportagem da revista Piauí mostrou como municípios do Maranhão inflaram artificialmente os números de atendimento pelo SUS para receber uma fatia maior das emendas do relator. No final de agosto, a Justiça Federal do Maranhão bloqueou parte desse repasse de verbas.

Após o Orçamento Secreto ser questionado no Supremo Tribunal Federal, a Corte determinou que o Congresso desse total transparência às emendas do relator. Em resposta, a Comissão Mista de Orçamento criou um portal em que os pedidos passaram a ser registrados. Mas, para especialistas em transparência, a ferramenta ainda é insuficiente.

Um dos problemas apontados é que é possível inserir como autor do pedido não apenas nomes de parlamentares, mas também pessoas, entidades e órgãos de fora do Congresso. A organização Contas Abertas fez um levantamento dos dados disponíveis e encontrou uma série de inconsistências.

"Dentre os R$ 12,3 bilhões das indicações dos 'autores', cerca de R$ 4 bilhões, ou seja um terço das indicações, são atribuídas a 'usuários externos'. Dentre os usuários externos, existe um classificado simplesmente como 'assinante', que indicou R$ 23,6 milhões em emendas de relator", exemplificou o economista Gil Castello Branco, diretor da organização Contas Abertas, em resposta por escrito à reportagem.

Outro problema, acrescenta Castello Branco, é que esses dados continuam fora dos sistemas que permitem fiscalizar melhor os gastos do governo federal, como Siga Brasil e Portal da Transparência.

Para além das denúncias de corrupção, os especialistas consideram grave a falta de planejamento no uso desses recursos. A distribuição é feita sem critérios objetivos e, embora alguns parlamentares de oposição também tenham tido acesso a parte das emendas de relator, o grosso do dinheiro costuma ir para a base governista.

Na prática, cidades que têm maior carência para receber algum investimento em saúde e educação, por exemplo, acabam sendo preteridas em favor de outras em que determinados parlamentares têm mais votos, explicou à reportagem a procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo Élida Graziane.

"O Orçamento Secreto balcaniza, pulveriza o dinheiro público, quebrando a racionalidade do planejamento de cada política pública, o que só os ministérios conseguem fazer em âmbito nacional, porque aí a concepção da política pública ela é concentrada em quem tem capacidade de planejar o território inteiro do país, não apenas atender à base eleitoral de um determinado parlamentar", disse Graziane.

"A opacidade e a falta de critérios técnicos realmente potencializam em muito o puro e simples desvio de recursos públicos, o enriquecimento ilícito, em última instância, conjugado com estratégias de lavagem de dinheiro", reforçou a procuradora de Contas.

Castello Branco tem a mesma leitura. "Os dados mostram que os recursos bilionários são distribuídos sem qualquer critério técnico ou parâmetro socioeconômico, o que distorce as políticas públicas e amplia as desigualdades regionais e municipais", ressaltou.

A BBC News Brasil questionou a Secretaria de Comunicação da Presidência da República e as assessorias de Rodrigo Pacheco e Arthur Lira sobre as críticas às emendas do relator, mas os três optaram por não se manifestar.

Procurado, o presidente da Comissão Mista de Orçamento (CMO), deputado federal Celso Sabino (União-PA), disse que retornaria à reportagem, mas não o fez até a publicação.

4. Mensalão x Orçamento Secreto

Tanto o Orçamento Secreto quanto o Mensalão serviram para que o Palácio do Planalto construísse uma base de apoio no Congresso. Mas, segundo especialistas, há diferenças importantes entre eles.

No caso do Mensalão, o Ministério Público concluiu em 2012 que foram desviados ao menos R$ 101 milhões, por meio de fraudes envolvendo contratos de publicidade de órgãos públicos. O STF condenou integrantes da cúpula do PT por entender que esses recursos serviram para o pagamento de "mesadas" a parlamentares da base do governo.

Para a procuradora de Contas Élida Graziane, o Orçamento Secreto se assemelha a outro escândalo de corrupção, revelado em 1993 e conhecido como Anões do Orçamento.

Naquele caso, parlamentares que comandavam a Comissão de Orçamento desviavam recursos de emendas em favor de entidades de assistência social criadas por eles mesmos. Havia também emendas para obras superfaturadas em troca de propina paga por empreiteiras.

"O mensalão em si não é tão próximo (do Orçamento Secreto) porque se adotava a estratégia de entregar (o comando de) entidades da administração indireta para algum nível de administração de parlamentares que indicavam (pessoas para esses cargos) e aí eles distribuiriam valores em específico para os parlamentares. E, mesmo assim, aquilo que se desviou no âmbito do mensalão, (era) proporcionalmente muito menor do que o Orçamento Secreto", nota Graziane.

Já o consultor do Senado Leonardo Ribeiro destaca outra diferença. Na sua avaliação, embora haja problemas nas emendas do relator, elas foram criadas dentro dos mecanismos fiscais previstos na Constituição e nas leis orçamentárias, que permitem ao Congresso dispor de emendas parlamentares. Já o Mensalão, ressalta ele, era algo à margem da lei.

"Você pode até criticar o RP9 (código que identifica as emendas de relator no Orçamento), mas ele está dentro de um processo regulado. Você pode até aperfeiçoar a regulamentação, e deve, no sentido de qualificar o Congresso e deixar essa dotação mais eficiente. O Mensalão não estava num arranjo regulado. Um pouco complicado comparar os dois", afirma Ribeiro.

- Este texto foi publicado em http://bbc.co.uk/portuguese/brasil-62792795

*Esta reportagem foi atualizada às 7h30 horário de Brasília em 30/9

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